לידיעת הנושמים

הזכות לנשום אוויר נקי, זוכה להגנה משפטית ברבות ממדינות המתקדמות. וכך בצד תהליכי התיעוש והמודרניזציה, ואולי בשל אותם תהליכים, החליטו במדינות נאורות אלה, לשים קץ להסלמה בדרגת זיהום האוויר. ‏
מדינות כמו ארה"ב, גרמניה, יפן ואחרות, הציבו לעצמן יעדים להפחתת זיהום האוויר וחוקקו ‏לשם כך חוקי אוויר נקי. העיקרון המשותף לחוקים אלה הינו איסור על פליטת מזהמים לאוויר ‏מעבר לסף מקסימלי שנקבע בחוק.
ובישראל? טרם חוקק חוק אוויר נקי ואנו עדים לריבוי רשויות המוסמכות לטפל בנושאי האוויר: בידי המשרד להגנת הסביבה הסמכות הכללית למנוע זיהום אוויר, בידי משרד התחבורה הסמכות לטפל בזיהום ‏אוויר מכלי רכב, למשרד התשתיות הלאומיות הסמכות להסדיר את משק הדלק ולכן מסדיר את ‏איכות הדלקים לתעשייה ולתחבורה התקציב נתון לאישור משרד האוצר, לרשויות המקומיות סמכויות לטפל במפגעי אוויר ‏בתחומן והיד עוד נטויה.‏
אין מנוס, אם כן, מההכרה שנדרשת הסדרה מערכתית של הסמכויות, באופן כזה שהיבטי האוויר ירוכזו בידי גורם אחד. לשם כך נדרש חוק אוויר נקי ‏בישראל.‏

 

כך נולד החוק

כעמותה ששמה לה למטרה לפעול להגנת איכות הסביבה, מצאה עצמה אדם טבע ודין נאבקת במפגעי זיהום אוויר נקודתיים בהליכים משפטיים, ונתקלת שוב ושוב בעובדה שלא קיימת בישראל חקיקה המסדירה את נושא האוויר הנקי. ההסדר הקיים (חוק מניעת מפגעים - חוק כנוביץ) "לא יגרום אדם לזיהום אוויר בלתי סביר..." היה ועודנו חוק כללי שאינו מעניק סמכויות רגולטוריות קונקרטיות בידי השר להגנת הסביבה, ועל כן הוחלט לעשות מעשה.
 
במהלך שנת 2000 החלו משפטני ומדעני העמותה בגיבוש החומר המשפטי והמקצועי, תוך בחינת ההסדרים המשפטיים במגוון מדינות נאורות, מקנדה וסין ועד בריטניה וגרמניה.
בתום 2003, לאחר עבודה מאומצת שנעשתה בשיתוף קואליציית הארגונים הירוקים המכונה "פורום לקידום חוק אוויר נקי לישראל"* ועם אנשי אקדמיה, עובדי רשויות, ומשפטנים וכן והתייעצות עם הנרי ווקסמן, חבר הקונגרס האמריקאי, ממובילי חוק אוויר נקי בארצות הברית ופעיל בנושאי איכות הסביבה, גובש נוסח להצעת חוק אוויר נקי אשר התבסס על ההסדר האמריקאי.
באותה עת, המשרד להגנת הסביבה התנגד לשינוי החוק שכן למשנתו, חוק כנוביץ הרחב מאפשר למשרד לנקוט בכל פעולה שהיא. לדעת אדם טבע ודין מדובר בחוק כללי שלא הוביל לנקיטת צעדים אופרטיביים.
אדם טבע ודין יצאה לדרך עם הצעת חוק פרטית שאותה הוביל בתחילת הדרך, ח"כ עומרי שרון, וללא תמיכת המשרד להגנת הסביבה.

 

חוק אוויר נקי

על פי הצעת חוק אוויר נקי, שנוסחה על ידי אדם טבע ודין, יחויב השר להגנת הסביבה להכין תוכנית לאומית להפחתת זיהום אוויר, הכוללת יעדים ‏מדידים ולוחות זמנים, אשר יאושרו בממשלה ויובאו לאישור הכנסת.‏ תוכנית זו תחייב את כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, להיערך לקראת השגת היעדים אותם גיבש המשרד, ותפקידו של ‏השר להגנת הסביבה יהא להבטיח את העמידה בהם.‏ לשם כך, יינתנו בידי השר להגנת הסביבה סמכויות וחובות, אשר יובילו להעלאת הנושא בסדרי העדיפות ‏הלאומיים.
לצד אמצעים של אכיפה נחושה ויעילה, הצעת החוק קובעת גם תמריצים כלכליים אשר יניעו ‏את הגופים המזהמים להעדיף להפחית את פליטת המזהמים בפעילותם השוטפת על פני האפשרות להמשיכה. 

 

לידיעת הנושמים

 
לציבור הרחב, מאפשרת הצעת החוק מידע נגיש ונוח על רמות הזיהום. כמו כן, מטילה ההצעה חובת ‏פרסום תחזית של זיהום האוויר ומתן אמצעים מנהליים למניעתו בזמן אמת.‏ במילים אחרות -  הצעת החוק מחייבת את נבחרי הציבור ואת פקידי הממשלה לעשות, ומעבר לכך להציג ‏תוצאות.
לפי הצעת החוק המסר ברור "נגמר לנו האוויר", ואין יותר זמן לחכות. הציבור עומד על זכותו להתחיל ‏לנשום לרווחה אוויר נקי. 

מהצעת חוק פרטית לשולחן הכנסת

בשנת 2003 פנתה אדם טבע ודין לחבר הכנסת, עומרי שרון, שעמד אז יחד עם השר, הרב מיכאל מלכיאור, בראש השדולה הסביבתית בכנסת, והציעה לו להוביל את חוק אוויר נקי.
"הגענו עליו עם הצעת חוק של כ 30 עמודים, המצומצמת ביותר שהצלחנו לגבש. היקפה של הצעת החוק גרם להרמת גבה בקרב לא מעט חברי כנסת, בסופו של דבר, בחר ח"כ שרון להתייעץ עם גורמים מקצועיים המקורבים לו בטרם יחליט", נזכרת מנכ"ל אדם טבע ודין, עו"ד ציפי איסר-איציק. "לשמחתנו, הגורמים איתם התייעץ תמכו בהצעה באופן חד משמעי, ושרון החליט לרוץ עם זה קדימה".
הצעת החוק שיזמה אדם טבע ודין הוגש על ידי שמונה חברי כנסת (עמרי שרון, לאה נס, איתן כבל, יורי שטרן, אילן שלגי, ראלב מג'אדלה, משה גפני ואמנון כהן), ובשלב ההנחה על שולחן הכנסת חתמו עליו 51 ח"כים.
"החל מרוץ נגד השעון", מתארת איסר-איציק, "כדי שכל עבודתנו לא תרד לטמיון, היינו חייבים לגרום לכך שהצעת החוק תעבור בקריאה ראשונה במסגרת הכנסת ה-16, כך שנוכל להמשיך מאותה נקודה בכנסת הבאה. ערב פיזורה של הכנסת ה 16 ישבנו יחד עם נציגי משרד המשפטים, המשרד להגנת הסביבה, היועמ"ש של הוועדה בכדי לסיים את מלאכת הניסוח והתיאום. ח"כ שרון ליווה את התהליך באופן אישי והיה שותף פעיל.
"המשרד להגנת הסביבה היה מוטרד מהתקנת תקנות בנוגע לתקני הפליטה לתעשייה, בנושא זה הגענו להסכמה כי במקרים של מזהמים גדולים יונהג משטר היתרים למזהמים הגדולים. יש לכך תקדים בחוקי אוויר נקי אירופיים. הסכמנו מתוך הכרה שמדובר בצעד נכון שישרת את המטרה בצורה הטובה ביותר ויאפשר את המשך קידום החוק. בשל דוחק הזמן הכנסנו את ההבנות לדברי ההסבר לחוק תוך הסכמה שינוסחו לקראת קריאה שנייה".
 
ב 21 לדצמבר 2005, בסמיכות 'מלחיצה' למועד סגירת מושב הכנסת, עברה הצעת חוק אוויר נקי בקריאה ראשונה, ברוב של 17 ח"כים מול מתנגד אחד.

 

מי האוחזים במושכות?

 
בכנסת ה 17 הפך חבר הכנסת, משה גפני ליוזם הראשי של החוק כאשר בראש השדולה הסביבתית-חברתית בכנסת, עומדים חברי הכנסת, הרב מיכאל מלכיאור, וד"ר דב חנין שקיבל על עצמו להוביל משא ומתן והידברות בין כל הגורמים הרלוונטיים במסגרת ועדת המשנה לעניין חוק אוויר נקי של ועדת הפנים והגנת הסביבה. 
לאחרונה נטל לידיו יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, ח"כ אופיר פינס את סיום הליכי הכנתה של הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית.
ברמה העקרונית, מאז שעבר חוק אוויר נקי בקריאה ראשונה החלו דיונים בין המשרדים השונים, הרשויות המקומיות, חברת החשמל והתאגדות התעשיינים, במטרה לקדם את הליך החקיקה ולהביא לסיום הכנתו של החוק לקראת קריאה שנייה ושלישית.
הלכה למעשה, אדם טבע ודין יושבת בכל הדיונים בין האינטרסים המנוגדים של הגורמים השונים. במקביל החלה העמותה בהעלאת מודעות הציבור לנושא באמצעות קמפיין וחתימה על עצומה רחבת היקף למען חוק אוויר נקי בשיתוף הפורום לקידום חוק אוויר נקי לישראל. "מצאנו את עצמנו מתדיינים עם גורמים שבימים כתיקונם עומדים מעברו השני של המתרס במאבקנו", מספרת איסר-איציק. "הבנו שיש כמה מוקדים בהצעת החוק שיש לטפל בהם מן השורש כדי שמצד אחד אפשר יהיה להעביר את החוק, ומצד שני שהסמכויות והכוונות המקוריות יישמרו ולא נקבל חוק אוויר נקי נטול שיניים. את מרבית המחלוקות הצלחנו ליישב אך נותרו מספר נקודות בהן הכנסת תצטרך להכריע".

 

נקודות החיכוך

 
הרשויות המקומיות:
משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי לא הסכימו שתוטל עליהם במסגרת החוק, אחריות על נושאי האוויר וביקשו, בשלבים הראשונים, להשאיר את הסמכות בידי משרדי הממשלה. לדברי איסר-איציק, "בכל העולם הטיפול בנושא האוויר הוא גם ברמה המוניציפאלית. הגדרנו בהצעה אזורים מוכי זיהום אוויר (כדוגמת רמת חובב ומפרץ חיפה) שבהם יידרש טיפול מעמיק. לאחר מגעים ממושכים עם הרשויות ופורום ה 15 (פורום הערים העצמאיות) הצלחנו להגיע להבנות הקרובות להצעת החוק המקורית, בדבר האחריות המוניציפאלית ואופן הטיפול במפגעי זיהום אוויר".
חלוקת הסמכויות בין המשרד להגנת הסביבה לבין משרד התחבורה לגבי הזיהום מכלי רכב:
כיום קיימות סמכויות מקבילות לשני המשרדים בנושאי זיהום אוויר מתחבורה. משרד התחבורה אמון על הטיפול בכלי רכב, בעוד בידי המשרד להגנת הסביבה הסמכות הכללית לטיפול הזיהום אוויר. "כל גוף משך לכיוון שלו מה שהוביל במקרים רבים לקיבעון", מסבירה איסר-איציק, "בסופו של דבר, לאחר מספר עתירות שהגשנו, הגענו למסקנה כי הסמכות תהיה בידי המשרד להגנת הסביבה אך זה יפעל בהתייעצות ובשיתוף משרד התחבורה".
המשרד להגנת הסביבה והתעשיינים
"בהצעת החוק המקורית דרשנו תקנים אחידים אשר יהיו מעוגנים בתקנות. זאת על מנת להשיג שקיפות, יציבות ושוויון. המשרד להגנת הסביבה שחשש מהקושי ביישום החוק, דרש גמישות בקביעת התקנים וביקש שהתקנים יקבעו כ'חליפה המתאימה למידותיהם'".
בסופו של תהליך הדברות ממושך הוגדר מנגנון לפיו בתהליך שקוף יוסדרו תקני פליטה למזהמים ולמפעלים הגדולים ביותר. הסדרים אלה יהיו תואמים את הכללים והעקרונות לתקני פליטה המוצעים בחוק אוויר נקי, יעוגנו במסמך משפטי ויהיו צמודים ל ippc (תקני הפליטה האירופיים).
עבור המזהמים הקטנים יותר יותקנו תקנות אחידות אשר יחייבו את המשרד לאיכות הסביבה ויכללו ברישיונות העסקים. מדובר במנגנון שאומץ בגרמניה ובמדינות נוספות בעולם.
חברת החשמל
המו"מ עם חברת החשמל היה אינטנסיבי, בסופו הוחלט כי יותקנו תקנות הכוללות תקני פליטה לחברת החשמל ולמתקני כוח, ובנוסף יוגדרו היתרי פליטה עבור כל מתקן שיאפשרו הוראות משלימות, זאת תוך דגש על שקיפות והבאת המידע לידיעת הציבור.

 

המחלוקת התקציבית

 
בתחילת מרץ 2008 התקיים דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, שמטרתו לסיים את הכנת החוק ולאשרו להצבעה בקריאה שנייה ושלישית במליאה. משרדי הממשלה השונים המעורבים בחוק - האוצר, המשפטים, הגנת הסביבה, התחבורה, הפנים והבריאות - התבקשו להעביר לוועדה את התייחסותם לסעיפיו השונים. אולם התברר כי התייחסות המשרדים לוקה בחסר וכי משרד האוצר מסרב לתקצב את החוק ולאשר תקני כוח אדם נוספים הנחוצים לביצועו, על כן, הממשלה לא הסבכימה לאשר את הצעת החוק להצבעה במתכונתה זו.
כדי לאפשר את קידום החוק הוסכם על דחייה של 45 יום אז תציג הממשלה את עמדתה בפני הכנסת - כדי שהצעת החוק תעלה להצבעה במליאה במהלך חודש מאי.

ב 26.5.08, שבועיים מתאריך הדחייה המקורי, הוגשה הצעת הנוסח של הממשלה לכנסת אולם כעבור ביומיים, בהתקיים הדיון, היה זה דווקא השר גדעון עזרא שהתנגד לאישורו של החוק במבנה הנוכחי.יו"ר הוועדה התעקש והעביר להמשיך בהליך ואישר את העברת הצעת החוק למליאה אולם כדי ליישב את ההדורים ולסגור את כל הקצוות נקבעה ישיבה לדיון בהסתייגויות.

ואכן, המחלוקת הזו יושבה אף היא, וכיום אנו עומדים לפתחו של עידן חדש בשימור הסביבה במדינת ישראל - לישראל יש חוק אוויר נקי

 

בנחישות וברגישות

 
התהליך שהחל לפני כשמונה שנים היה רצוף מכשולים ומהמורות. אדם טבע ודין האמינה ומאמינה בכל מעודה בנחיצות החוק וניהלה לאורך השנים הדברות עם חברי כנסת ובעלי אינטרסים מתוך נחישות להעביר את החוק. "זוהי הצעת החוק החשובה ביותר בנושא איכות הסביבה המונחת היום על שולחן הכנסת ובלעדיה אי אפשר להתייחס ברצינות להצהרות הממשלה על אימוץ אג'נדה ירוקה", טוענת איסר-איציק. "הידע הרב והניסיון שרכשה אדם טבע ודין במאבקה נגד זיהום האוויר אפשר לה לגבש את הדברים לכדי הצעת חוק מקיפה ומקצועית בדמות הצעת חוק אוויר נקי לישראל שהחלה את התהליך הארוך הזה בכנסת. למדנו את כל הנושא וגיבשנו לעצמנו עמדה כיצד הדברים צריכים להתנהל, עד רמת הפרט.
"מה שהחל כהצעת חוק פרטית שאנחנו ניסחנו, תוך התנגדות עקרונית של המשרד להגנת הסביבה, קרם עור וגידים והעלה את הנושא הסביבה לסדר העדיפויות הלאומי. אבל בל נשכח – עכשיו מתחילה העבודה הקשה של יישום החוק, וגם כאן תעמוד אדם טבע ודין על המשמר ותפעל בכל האמצעים העומדים לראשותה להגנה על החוק למען רווחת התושבים ועתיד ילדינו".
 
* ב"פורום לקידום חוק אוויר נקי לישראל" חברים הארגונים הבאים: מגמה ירוקה, מרכז השל, חיים וסביבה, הקואליציה לבריאות הציבור, אל"ס, עמותת הסביבה, תחבורה היום ומחר, צלול ואדם טבע ודין.